EuGH-Urteil erfordert neue Einzelhandelskonzepte

Die Bedeutung eines Anfang 2018 gefällten Urteils des Europäischen Gerichtshofes zur Steuerung des Einzelhandels wird den Kommunen und Regierungen langsam bewusst. Die Ansiedlung von Einzelhandelsvorhaben ist neu zu regeln.

Einzelhandel ist eine Dienstleistung

Ursächlich ist die Feststellung der Richter, dass die Tätigkeit des Einzelhandels mit Waren eine „Dienstleistung“ im Sinne der EU-Dienstleistungsrichtlinie 2006/123 ist. Dies erzeugt bei den Kommunen und bei zuständigen Behörden der Landesplanung einen deutlichen Handlungsbedarf.

Dies trifft die rechtssichere Erstellung oder Fortschreibung von Einzelhandels- und Zentrenkonzepten, die Aufstellung/Änderung von Bebauungsplänen und dessen kontinuierliches Monitoring, aber auch die rechtssichere Erstellung von Auswirkungsanalysen bei der Ansiedlung von Einzelhandelsflächen, sprich Verträglichkeitsgutachten.

Neue Einzelhandels- und Zentrenkonzepte nötig

Der EuGH bestätigt, dass die Kommunen aus städtebaulichen oder raumordnerischen Gründen mittels Bauleitplänen die Ansiedlung von Einzelhandel steuern können. Diese müssen allerdings nichtdiskriminierend, erforderlich und verhältnismäßig sein. Dies gilt es ausführlich zu belegen und zu begründen. Die Erstellung von Einzelhandels- oder Zentrenkonzepten bekommt dadurch eine noch stärkere Bedeutung.

Zur Rechtsicherheit der Einzelhandels- und Zentrenkonzepte sind die Anforderungen aus den Artikel 14 und 15 der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie zu erfüllen:

1. Es muss sichergestellt sein, dass zum einen das Einzelhandelskonzept das gesamte Gemeindegebiet umfasst und zum anderen die Wettbewerbssituation im regionalen Umfeld analysiert und einbezogen wird. Dies ist vielfach bei bestehenden Einzelhandelskonzepten bereits der Fall.
2. Neu dagegen ist, dass wirtschaftliche Bedarfsprüfungen nicht mehr zulässig sind. Damit gehören Flächenbedarfsprognosen oder Rechenmodelle, z.B. ausgelöst durch Bevölkerungswachstum, zur Bestimmung künftiger Verkaufsflächenzuwächse der Vergangenheit an.
3. Um der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nicht zu widersprechen, ist eine intensivere Beschäftigung und Begründung von räumlichen Abgrenzungen von Zentren und der darin vorgesehenen Flächendimensionierungen nötig. Ein Einzelhandelskonzept ohne Entwicklungsspielräume für den Handel ist gemäß der Dienstleistungsrichtlinie nicht mehr bestandssicher. Dies gilt insbesondere für Zentrale Versorgungsbereiche. Zukünftige Einzelhandelskonzepte werden auch Aussagen zu potenziellen Flächenentwicklungen enthalten müssen. Eine reine Beschränkung der Zentralen Versorgungsbereiche auf den Bestand wird nicht mehr möglich sein.
4. Das einfache Heranziehen einer maximal zulässigen Kaufkraftabschöpfung für die Bestimmung der Zulässigkeit von Nahversorgungsbetrieben widerspricht der europäischen Dienstleistungsrichtlinie. Dies wird eine Neuerung der landesplanerischen Vorgaben zur Folge haben. Auch bisherige Abstandregelungen zur Beurteilung von Agglomerationen werden überdacht werden müssen.
5. Grundsätzlich sind zum sogenannten „Schutz der städtischen Umwelt“ Beschränkungen für den Einzelhandel nach wie vor anwendbar, solange eine explizite städtebauliche Begründung dafür heranziehbar ist. Aus Sicht des Unionsrechts stellen planerische Maßnahmen, die dem Schutz der städtischen Umwelt dienen, zwingende Gründe des Allgemeininteresses dar, die Beschränkungen im Sinne des Beschränkungsverbots rechtfertigen können. Danach ist eine raumordnungsrechtliche Ansiedlungssteuerung für Einzelhandelsgroßbetriebe unionsrechtlich durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt, wenn Ziel der Maßnahme eine effektive Nutzung und Bündelung der öffentlichen Infrastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr ist. Damit werden die Anforderungen für städtebauliche Begründungen steigen, denn die Planungsträger haben hierfür die Darlegungslast.
6. Grundsätzlich muss eine jegliche Steuerung[1]nichtdiskriminierend, das heißt keine direkte oder indirekte Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit oder -bei Gesellschaften- aufgrund des Ortes der satzungsmäßigen Sitzes darstellen. Sie muss erforderlich sein, das heißt durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses“ gerechtfertigt sein, hierzu zählen nach Art. 4 Nr. 8 der Dienstleistungsrichtlinie u.a. der Schutz der Verbraucher, der Schutz der Umwelt und der städtischen Umwelt, der Schutz des historischen und künstlerischen Erbes sowie die Ziele der Sozialpolitik und der Kulturpolitik. Sie muss verhältnismäßigsein, das heißt die Anforderungen müssen hiernach zur Verwirklichung des mit ihr verfolgten Ziels geeignet sein. Sie darf nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.
7. Ortsspezifische Sortimentslisten sind noch genauer zu begründen. Die starke Ausdifferenzierung der Einzelsortimente wird nur einer richterlichen Prüfung standhalten können, wenn sie explizit zur Erreichung städtebaulicher Ziele führen.

 

Rechtssicherheit von Bebauungsplänen

Maßstab für die rechtssichere Formulierung der Festsetzungen in Bebauungsplänen ist die Einhaltung sämtlicher, oben beschriebener, Vorgaben der Dienstleistungsrichtlinie. Zur Begründung kann die Gemeinde auf ein kommunales Einzelhandels- und Zentrenkonzept zurückgreifen, darin sind städtebauliche Ziele klar zu formulieren. Eingriffe in die Wettbewerbslandschaft sind ausführlich zu begründen. Deshalb ist es sinnvoll Ansiedlungsgrundsätze in Einzelhandelskonzepten zu formulieren. Es ist davon auszugehen, dass diese Festsetzungen in gewissen Zeitabständen neu zu überprüfen sind. Damit wird ein Monitoring von Bebauungsplänen eingeführt und die unbegrenzte Gültigkeit von Bebauungsplänen aufgehoben. Perspektivisch könnte damit auch eine städtebauliche Wirkungsanalyse von Bebauungsplänen nötig werden. Dafür werden subjektive Einschätzungen nicht ausreichend sein. Objektivierbare Kennziffern sind hier zu entwickeln und auf deren Aussagekraft zu prüfen.

In unserer täglichen Praxis erleben wir, dass die Bedeutung und die Wirkung dieses Urteils in den meisten Kommunen noch nicht realisiert wurde. Auch wir Gutachter haben uns auf die neuen Anforderungen einzustellen, um weiterhin rechtssichere Konzepte und Gutachten erstellen zu können. Wir arbeiten daran und sind dabei auf einem guten Weg.

 

 

[1]Vergleiche Hans-Georg Gierke, Gerd Schmidt-Eichstaed,Die Abwägung in der Bauleitplanung: Gestaltungsspielräume – Grenzen – Direktiven